Григорій Демидов: Звіряти реформи з правовою спадщиною країни

Наближається чергова річниця Конституції України. ми відзначаємо її на тлі загострення політичної ситуації в країні. Скоро вибори. І Основний закон держави знову в зоні підвищеної уваги. Як відомо, створена конституційна асамблея для підготовки пропозицій щодо змін у ньому. Але країна вже не раз отримувала урок того, що ситуативні зміни в Основний закон можуть призвести до негативних наслідків. Про це ми [Крымские известия] розмовляємо із заслуженим юристом України і АРК Григорієм Демидовим.

— Конституція України від 28 червня 1996 року з моменту прийняття зазнала сер­йозних змін. У чому їх суть та необхідність створення ще й нової Асамблеї?

— Перша редакція передбачала президентсько-парламентську форму правління. Президент був не тільки главою держави. Ним здійснювалося керівництво внутрішньою і зовнішньою політикою, визначалися напрямки діяльності уряду. До повноважень відносилося також формування уряду, за винятком кількох його членів, кандидатури яких узгоджувалися з парламентом, — включаючи прем’єра. У складний період становлення незалежної держави, переходу до ринкової економіки при відсутності багатопартійної системи така централізація влади була об’єктивно необхідною. Але оскільки повноваження парламенту були вкрай обмеженими, виникло запекле протистояння його з президентом та урядом. Чинником, який також породжував конфлікти, була та обставина, що цей період державного будівництва збігся з активною фазою приватизації об’єктів державної власності. У грудні 2004 року під час гострої політичної кризи в Конституцію країни внесені зміни, які закріплювали парламентсько-президентську модель. На другому етапі реформи передбачалася і реформа місцевого самоврядування. За парламентом були закріплені повноваження з визначення основ зовнішньої і внутрішньої політики. При цьому зроблена спроба застосувати на рівні держави кримську парламентську форму правління, згідно з якою парламентом визначаються напрямки регіонального розвитку і формується весь склад уряду.

Але в АРК лише подання кандидатури прем’єра здійснюється спікером парламенту — за погодженням з президентом країни. Решта складу уряду та його структура формуються виключно за поданням прем’єра. В цьому випадку подання кандидатур членів уряду розділили між президентом і прем’єром. Позаяк питання полягає не тільки в кандидатурах чи особистос­тях, а й у визначенні напрямів політики в конкретних сферах чи президентом, чи прем’єром, ця модель призвела до їх протистояння. Виникла проблема дуалізму виконавчої влади. Оскільки ж за президентом збереглися повноваження призначення глав державних адміністрацій, то протистояння поширилося по вертикалі на місця. До того ж, мінімальна більшість коаліції «помаранчевих» у парламенті розкололася на «пропрезидентські» і «пропрем’єрські» сили.

Відсутність елементарної політичної культури, здатності домовлятися і почуття відповідальності перед суспільством паралізували роботу парламенту. Фактично була дезорганізована вся система управління. Крим це проходив за часів президентства Ю. Мєшкова. Вибиратися з такої «руїни» дуже важко. Крим досі не відновив втрачене.

Все це відбувалося на очах у світової спільноти і дискредитувало країну так само, як свого часу і Кримську автономію. Іміджу України як держави, яка обрала демократичний, правовий шлях розвитку, завдано колосальної шкоди.

Після чергових виборів Президента України рішенням Конституційного суду внесені до Конституції вищезгадані зміни визнані неконституційними, повернена колишня президентсько-парламентська форма правління. Венеціанська комісія з цього приводу зазначила, що рішення з питань конституційного устрою може приймати тільки парламент — як орган, який безпосередньо представляє народ. З урахуванням цього, а також необхідності проведення другого етапу конституційної реформи, створена Конституційна асамблея, покликана підготувати відповідні пропозиції для внесення їх президентом на розгляд парламенту.

— Чому в складі Конституційної асамблеї немає представників АРК?

— Висловлю свою особисту думку. Хто б не перебував на чолі центральної державної влади: представники Заходу, Центру чи Сходу країни, стало вже традицією не помічати наявності автономії в складі держави, її Конституції, статусу і повноважень.

— Чим це пояснити?

— Справа не тільки в особистих ідеологічних чи етнокультурних пріоритетах можновладців. Справа, перш за все, в надцентралізованій державній владі, яка влаштовує теперішню політичну еліту країни. Центральні органи підім’яли під себе повноваження як автономії, так і місцевого самоврядування, бюджетну і податкову системи, землю, природні ресурси і власність. Централізація влади, що була необхідна на початковому етапі, перетворилася на гальмо, джерело корупції і переділу власності.

— У чому конкретні причини ігнорування автономії?

— Крим у всіх параметрах не вписується в ситуацію в країні, в цю надцентралізовану систему. Наприклад, на рівні держави уряд формується президентом за поданням прем’єра. В Криму уряд формується парламентом автономії, перед яким і відповідальний. На рівні регіонів обласні ради не мають власних виконавчих комітетів. Там існують обласні держадміністрації, голови яких призначаються президентом, і відповідальні перед ним. Кримський парламент має право відправити свій уряд у відставку. Обласна рада не може відправити у відставку ані облдержадміністрацію, ані голову цієї адміністрації. Тому обласні ради, посилаючись на Крим, вимагають собі власні виконкоми. Це дратує центральну владу. Далі. Затверджена Законом України Конституція АРК закріплює право власності автономії на землю і природні ресурси. Земельний кодекс України та інше законодавство, в порушення державних гарантій, не передбачають право власності автономії на землю і природні ресурси, як, втім, і обласного та районного самоврядування. Це ганебне порушення державних гарантій, та ще один «дратівливий чинник». Далі. У сфері бюджетних відносин Конституція АРК закріплює принципи бюджетної самостійності автономії. Але це не вписується в надцентралізовану бюджетно-податкову систему країни, коли фінанси концентруються в розпорядженні центру, який щорічно визначає обсяг коштів, що виділяються місцевим бюджетам. Автономія та місцеві ради змушені стояти з простягнутою рукою і просити гроші для вирішення будь-якого найдрібнішого місцевого питання. Згадайте зруйновані зимовими штормами кримські пляжі, на відновлення яких ані в автономії, ані у місцевого самоврядування немає власних коштів. Немає коштів не тільки на створення нормальної інфраструктури, але навіть на прибирання сміття! Якщо ж реалізувати чинні положення Конституції АРК, то автономія і місцеве самоврядування отримають фінансову самостійність. Все це також сильно дратує центральну владу. Тому на державному рівні про Конституцію автономії вважають за краще мовчати. У проекті Конституції України, внесеному свого часу Президентом України В. Ющенком, було відсутнє навіть згадування про Конституцію АРК.

— ВО «Свобода» навіть пропонує ліквідувати автономію.

— Ідеологам ВО «Свобода» рекомендую звернутися до правової спадщини країни. Почитати хоча б Конституцію УНР 1918 року. Вона встановлювала, наприклад, земельний територіальний устрій, а також широкі права національних меншин, аж до створення ними своїх представницьких органів, яким державою передавалася частина повноважень для самоврядування. У РІА «Новий регіон» Олександр Болтян виклав передвиборчі пропозиції ВО «Свобода». Те, що пропонується, нагадує добре відому Галичині колоніальну систему управління українськими землями часів Речі Посполитої, коли цими землями керував воєвода, який призначався польським королем. Модель ця дуже схожа на теперішні облдержадміністрації. Навіть у радянській системі обласні та районні ради мали свої виконкоми. «Свободі», як на мій погляд, потрібно поміняти назву на «Несвобода». Замість того, щоб нав’язувати все це Криму, потрібно виконати рекомендації Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи від 1997 року і поширити на регіони України кримську модель. Обласному та районному самоврядуванню повернути виконкоми, надати власну податкову базу, яка буде достатньою для вирішення їх потреб, і право власності на землю та природні ресурси. Держава повинна контролювати регіональне та місцеве самоврядування, а не тягнути на себе їх повноваження, фінанси і власність. Колись все одно доведеться переходити до сучасних форм регіонального і місцевого самоврядування та виконувати державні гарантії статусу і повноважень автономії.

Розмову вела Світлана МАКАРЕНКО, 21.06.2012

//www-ki.rada.crimea.ua/index.php/-i/5604-2012-06-21-06-33-03?Itemid=86&option=com_content&id=5604:2012-06-21-06-33-03&view=article&layout=default&month=5&year=2012