Петро Надолішній: Наша головна проблема - це серйозно хворий державновладний організм

Конституційна Асамблея
чи… підміна поняття?

Конституція (Основний Закон) України, норми якої мають пряму дію, визначає не тільки базові засади суспільного і державного устрою в цілому, а й умови життєдіяльності кожного громадянина, гарантії його прав і свобод. 17 травня ц.р. Президент підписав Указ про утворення Конституційної Асамблеї, яка покликана підготувати пропозиції щодо внесення змін до чинної Конституції України. Напередодні Дня Конституції «ОВ» звернулися по коментар до доктора наук з державного управління, професора кафедри державного управління ОРІДУ НАДУ при Президентові України, заслуженого працівника освіти України Петра НАДОЛІШНЬОГО.

– Петре Івановичу, уже в січні, коли Президент України підписав Указ про питання формування та організації діяльності Конституційної Асамблеї, на офіційному рівні було заявлено про старт конституційної реформи. Тепер Асамблея утворена. Чи дійсно є підстави сподіватися, що нарешті, за третім разом, така реформа буде проведена?

– Щодо старту самої конституційної реформи, то усе-таки про нього правильно буде вести мову після схвалення її Концепції, яку має розробити Конституційна Асамблея. Але питання не в старті, а, дійсно, у тому, чи доберемося ми нарешті до фінішу. Думаю, що на цей раз внесення суттєвих змін до чинної Конституції неминуче. Без них неможливе проведення реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, Концепція якої схвалена у квітні 2012 року Координаційною радою з питань розвитку громадянського суспільства. Зокрема, має бути створена конституційна основа формування виконавчих органів обласних та районних рад і розмежування повноважень між ними та відповідними місцевими державними адміністраціями.

Проте якою конституційна реформа буде за змістом і коли саме вона відбудеться, залежатиме від Верховної Ради, яку ми оберемо восени.

– Ставлення до Конституційної Асамблеї неоднозначне. Є заяви, що її утворення продиктоване перш за все резолюціями Парламентської Асамблеї Ради Європи та Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеціанською Комісією) щодо ініціювання всеосяжної конституційної реформи в Україні.

– Оцінки дійсно неоднозначні: від захоплення як епохальним фактом торжества демократії до категоричного її неприйняття. Продовжуючи відповідь на ваше попереднє запитання, можна сказати, що виконання резолюцій ПАРЄ і Венеціанської Комісії є умовою інтеграції України в європейське співтовариство, а відтак стимулює конституційний процес. Однак не зовнішній чинник обумовлює зрештою нагальність конституційної реформи і її зміст, а назрілі проблеми внутрішнього життя країни. Сьогодні наша головна проблема – це серйозно хворий державно-владний організм.

– Чи не надто категорично? Можна конкретизувати цю думку?

– Наведу приклади. На початку цього року в суспільно-політичному житті країни сталося декілька подій, що так чи інакше привернули увагу громадськості. Окрім підписання названого вами Указу Президента України була ще резонансна прес-конференція народного депутата Романа Забзалюка 8 лютого, а на початку березня у Миколаєві був скоєний злочин (зґвалтування і, фактично, спалення заживо дев’ятнадцятирічної Оксани Макар). Остання подія, сколихнувши майже усе суспільство, потіснила дві попередні і одразу трансформувалася у тему «мажорів»…

– Вибачте, що, можливо, випереджаю Вашу відповідь. Але який взаємозв’язок, наприклад, між конституційною реформою і «мажорами»?

– Серед причин скоєного у Миколаєві злочину і ситуації, що склалася навколо нього, називають передусім безкарність. Тобто не діє принцип невідворотності покарання, що обумовлено можливістю для того, хто скоїв злочин, використати пряму чи опосередковану приналежність до влади або бізнесу завдяки підкупності чи браку незалежності працівників правоохоронних, судових органів або через банальну їх непрофесійність. Але у будь-якому випадку йдеться про неспроможність влади гарантувати безпеку людини і навіть найголовніше її право – право на життя. Пригадаймо резонансні вбивства тільки в Одесі – починаючи з перших років незалежності і до недавнього часу… За жодне з них ніхто не покараний.

Зазвичай опозиційні політичні сили вбачають головну причину суспільних деформацій у чинній владі, а ті, що при владі, пояснюють спадком і тим, що не встигли ще навести порядок. Але якби проблема вирішувалася тільки зміною кольору партійного прапора влади – усе було б порівняно просто. Насправді усе значно складніше.

Недосконалість чинної політико-адміністративної системи давно на слуху. Висловлено чимало суджень і щодо мотивів переходу депутатів з опозиційних фракцій (так званих «тушок») у «позафракційні». Далі – більше. Керівництво «позафракційних» заявляє, що нібито виділило Р. Забзалюку щось 100 тисяч доларів на лікування. Генеральна прокуратура відмовляється розслідувати факт «політичної корупції», віднісши його до категорії «моральних». Депутат публічно передає «хабар» Національній дитячій спеціалізованій лікарні «ОХМАТДИТ»…

Так от: цей факт наочно показав, що сьогоднішні суспільні виклики обумовлені не тільки зовнішніми чинниками, наприклад, світовою економічною кризою, і не просто недосконалістю політико-адміністративної системи, а її абсурдністю. При голосуванні за списками виборець віддав голос за партію чи блок, тобто за програму, яку реалізує відповідна фракція. З огляду на це депутат, котрий покинув фракцію політичної сили, за списком якої він був обраний і продовжує виконувати депутатські обов’язки, де-факто користується «украденими» голосами. І ніякі пояснення причини такого вчинку чи рішення Конституційного Суду не здатні зробити ці переходи легітимними в очах суспільства.

– Але ж тепер ми обиратимемо народних депутатів за новим законом?

– Нова виборча система не вирішує цю проблему по суті… Звернемося до конкретних статей чинної Конституції: «Держава відповідає перед людьми за свою діяльність» (стаття 3); «Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ… Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами. Ніхто не може узурпувати державну владу» (стаття 5).

Тим часом, народ обирає Верховну Раду, Президента і на цьому його роль як «носія суверенітету» і «єдиного джерела влади» фактично закінчується. За тією ж Конституцією парламент приймає Основний Закон, визначає засади державного устрою, державного правління, політичного режиму, відносини між гілками влади, у тому числі порядок формування органів влади (вибори), своєї зарплати, привілеї, «соціальні пакети». Добившись конституційної більшості, парламент може змінити Конституцію. Відповідність положень державних актів, що приймаються органами влади, Основному Закону визначає Конституційний Суд, який формується цими ж органами влади. Він же і єдиний, хто наділений повноваженнями тлумачити Конституцію.

«Носій суверенітету», тобто ми з вами, протягом каденції парламенту і Президента країни можемо лише спостерігати за тим, що відбувається на політичному Олімпі, у тому числі і за національною ганьбою, не маючи жодного конституційного механізму впливу. Нам не залишається нічого іншого, як очікувати, поки між гілками влади не виникнуть непримиримі суперечності (чи Президенту буде оголошено імпічмент, чи Президент розпустить парламент або відправить у відставку Уряд), або ж… неконституційний «майдан». В наявності реальне відчуження влади від народу. І тут концепцій розвитку громадянського суспільства, указів Президента і постанов Уряду про участь громадян у формуванні і реалізації державної політики уже недостатньо.

Є усі підстави говорити про кризу чинної моделі влади, подолання якої можливе тільки через конституційну реформу.

– Чи відповідає сутності і гостроті проблеми характер започаткованого процесу конституційної реформи?

– Дискусія на тему Конституційної Асамблеї, переважно в інтернет-виданнях, зводиться головним чином до обговорення наслідків відмови опозиційних партій брати участь у її роботі. Ми ж насамперед уточнимо статус цього органу.

Згідно з Указом, Конституційна Асамблея створюється Президентом України «відповідно до пункту 28 частини першої статті 106 Конституції України», де визначено, що Президент України «створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби». Далі зазначено, що «Конституційна Асамблея є спеціальним допоміжним органом, головною метою створення та діяльності якого є підготовка законопроекту про внесення змін до Конституції України».

Тобто Конституційна Асамблея – це допоміжний, консультативно-дорадчий, орган з функціями розроблення пропозицій. Проект нової редакції Конституції чи змін до чинного Основного Закону, підготовлений Конституційною Асамблеєю, має бути представлений Президенту, який, як суб’єкт законодавчої ініціативи, внесе його до Верховної Ради у тому вигляді, у якому вважатиме за потрібне. І свої зміни він не зобов’язаний узгоджувати з Конституційною Асамблеєю. Не зобов’язані їх узгоджувати з нею і парламентарії, які вирішуватимуть долю проекту: у якій редакції і в який спосіб його приймати.

– Чи відомі інші підходи до розроблення і прийняття Основного Закону, внесення до нього змін?

– Світова практика (США, Франція, Аргентина, Бразилія, Бельгія, Норвегія, Індія, Португалія, Болгарія) пропонує нам такі ж або близькі за назвою органи: Конвент, Конституційна Асамблея, Конституційні Збори, Великі Народні збори… Але це не допоміжні, консультативні чи дорадчі органи, а органи з реалізації установчої влади народу. Вони характеризуються легітимним представництвом і повноваженнями від імені народу визначати основні конституційні засади життєдіяльності суспільства.

Так, у Конституції Болгарії від 12.07.1991 року визначено, що обговорення і затвердження нової Конституції, зміна державного ладу, ряд інших ключових питань життєдіяльності суспільства належать до компетенції Великих Народних зборів у складі 400 народних представників, які обираються у загальному порядку (порівну – за мажоритарним і пропорційним принципами). Великі Народні збори розпускаються одразу після вирішення питань, для яких вони були скликані. Причому Президент Болгарії не має права вето на їх рішення.

Протягом 2008 року Центром політико-правових реформ та Українським Центром розвитку зовнішньоекономічних відносин були здійснені суттєві напрацювання з питань установчої влади і Конституційних Зборів (Конституційної Асамблеї). Були запропоновані зміни до чинної Конституції України, які передбачали близький до наведеного вище варіант реалізації установчої влади Українським народом, а також була сформульована пропозиція щодо внесення поправок до розділу ХІІІ чинної Конституції України, який визначає порядок прийняття Основного Закону і внесення змін до нього.

Однак ці пропозиції не були реалізовані.

– Виходить, що опозиційні партії праві, відмовляючись від участі у роботі Конституційної Асамблеї: фактично можна вважати, що відбулась підміна поняття.

– Щодо відмови – не думаю. Політика – це мистецтво можливого. Леонід Макарович Кравчук вчинив мудро, ініціювавши утворення Конституційної Асамблеї хоча б з такими повноваженнями. У межах чинного Основного Закону іншого способу демократизувати конституційний процес не існує: внести відповідні зміни до розділу ХІІІ Конституції парламент не спромігся. 

Утворена Конституційна Асамблея дійсно може стати сьогодні своєрідним загальнонаціональним дискусійним майданчиком щодо пошуку шляхів розвитку Української державності і для напрацювання фахових конституційних ініціатив, зрештою, тестом для її учасників на право називатися національною елітою.

– Чи спроможна Конституційна Асамблея у затвердженому складі запропонувати проект, який буде відповідати сучасним потребам українського державотворення?

– Робити категоричні висновки щодо цього, певно, було б некоректним. Але можна сказати, що у складі Конституційної Асамблеї є ті, хто мислить новими політичними і правовими категоріями. Чи зможуть вони переконати інших її учасників, які уже писали не одну конституцію, відмовитися від стереотипів старого конституційного мислення, ми дізнаємося досить скоро. Адже йдеться як про реалістичну оцінку чинної політичної системи, так і про осягнення сутності новітніх суспільних реалій, і на цій основі здійснення вибору: принципові чи косметичні зміни.

– З огляду на це: на яких засадах мала б ґрунтуватися Концепція конституційної реформи?

– До таких засад належить віднести насамперед визнання кризи сучасного парламентаризму як такого і початок кінця так званої моделі «керованої демократії» та теренах пострадянського простору, точніше – початок кінця авторитарно-олігархічних режимів в демократичній обгортці. Теоретико-методологічною основою концепції конституційної реформи мають стати сучасні політичні і правові теорії, концепції установчої влади і демократичного врядування, узагальнення світового досвіду і демократична традиція національного державотворення. Вони, до речі, зовсім не протиставляють демократію дієвому інституту державної (публічної) влади, а навпаки, розглядають їх в органічному взаємозв’язку і взаємообумовленості.

Уже не можна ігнорувати той факт, що ХХІ століття ознаменовано фундаментальними цивілізаційними зрушеннями. Насамперед йдеться про явище, яке інколи називають «десакралізацією держави». Самоорганізаційні процеси докорінно змінюють обличчя націй. Інститут держави сприймається як такий, що формується самим суспільством для управління його справами, реально контролюється суспільством і змінюється чи замінюється, якщо не відповідає його інтересам.

Тим часом, коли у нас заходить мова про конституційну реформу, то передусім наголошується на необхідності спитати у суспільства, чого воно бажає: президентської, президентсько-парламентської чи парламентської республіки. Про це, можливо, й треба спитати. Але проблема в іншому: ключове значення будуть мати положення щодо народовладдя, установчої влади народу, визначення її змісту, форм інституціалізації і механізмів реалізації, а також конституювання можливості відкликання виборцями депутатів, незалежно від того, за якою системою голосування вони обиралися.

– У парламенті нібито уже підготовлений законопроект, що передбачає таку можливість. Але водночас лунають і категоричні заперечення. Мовляв, тоді виборчий процес в країні набуде перманентного характеру, оскільки не від одних народних депутатів залежить вирішення проблем, які хвилюють виборців. І що на повну потужність можуть бути задіяні механізми підкупу і адміністративний ресурс…

– Усе це лукавство. Потенційних народних депутатів лякає те, що їм доведеться відповідати перед виборцями за реальну участь у роботі парламенту, в розробці законопроектів і голосування за них, причому персонально, за свою позицію при вирішенні принципових питань державної політики, за поведінку у сесійній залі на очах не тільки вітчизняної, а й світової громадськості. Звернемо увагу, соціально-економічний блок у передвиборчих програмах кандидатів в народні депутати, у тому числі політичних партій, мало чим відрізняється: усі обіцяють негайне запровадження європейських стандартів якості життя. Справа у тому, як виконуються обіцянки.

Організаційно ж це питання цілком вирішуване. Законом мають бути чітко визначені умови, що випливають з функцій народного депутата і порушення яких може вважатися підставою започаткування процедури відкликання за ініціативою певної кількості виборців. Щодо самих виборців, то вони уже добре знають, депутатів якого рівня про вирішення яких проблем слід питати.

– Наголошують також, що в жодній зарубіжній країні немає такої практики…

– Ну і що? Ми маємо запозичити найцінніше із напрацювань світової політичної думки і найпередовішу конституційну і парламентську практику. Але не маємо йти шляхом копіювання, бо тоді будемо приречені на роль постійно наздоганяючого. Окрім того, криза представницької демократії – це не тільки українське явище. Не слід ідеалізувати сучасні зарубіжні моделі демократії, вважати їх чимось абсолютним.

– Чи можемо ми при проведенні конституційної реформи спертися на певні національні традиції?

– Безперечно. Наприкінці ХІХ – на початку ХХ століття українські автори наукових праць і конституційних проектів передбачали можливість трансформації представницької демократії в «демократію від лукавого», коли народ обирає владу і на цьому його повновладдя закінчується. Власне, ідеї прямого волевиявлення народу, установчої влади і механізмів контролю діяльності влади, децентралізації, місцевого самоврядування, взаємодії влади і суспільства – наскрізна тема численних наукових праць і політико-правових документів у зазначений період.

Так, конституційний проект Драгоманова, викладений у 1884 р. в праці «Вольный союз» – «Вільна спілка», передбачав, фактично, створення органу установчої влади – Державного собору. Зміни основних законів федерації (Драгоманов, як ми знаємо, був федералістом, вірив у можливість перетворення Російської імперії у «федерацію вільних народів») допускалися лише за згодою 2/3 депутатів Державної і обласних дум і після затвердження Державним собором. Конституцією Української Народної Республіки (1918 року) передбачалася можливість дочасного розпуску парламенту за письмовою вимогою 3 мільйонів виборців. У проекті Конституції Західної-Української Народної Республіки С. Дністрянського (1920 рік) йшлося про те, що для обґрунтування тривалої народної влади в державі слід скликати Установчі Збори.

До речі, подеколи ми це робимо, але чомусь сором’язливо замовчуємо. Наприклад, підкреслюємо, що модель децентралізації, яка запропонована у Концепції місцевого самоврядування і територіальної організації влади, відповідає Європейській хартії місцевого самоврядування. І жодного слова про те, що майже один до одного така модель ще за сім десятків років до набуття чинності Європейської хартії була закріплена у тій самій Конституції УНР.

– І усе-таки, чи можна уточнити Ваше бачення перспектив започаткованої конституційної реформи? І який мав би бути її оптимальний сценарій?

– Якщо у складі новообраної Верховної Ради із прихильників розробленого і внесеного Президентом проекту нової редакції Основного Закону буде сформована конституційна більшість, то, як і передбачено розділом ХІІІ чинної Конституції, він буде схвалений із використанням механізму обговорення на референдумі окремих положень або проекту в цілому. Якщо ні, то до здійснення конституційної реформи країні доведеться пройти через ще один виток політичного протистояння, ще одну політичну кризу.

– Який сценарій можна було б вважати оптимальним?

– Сьогодні мова мала б іти про прийняття самим Українським народом першого демократичного Основного Закону своєї держави. Конституція 1996 року забезпечила утвердження і певний поступ незалежної Української держави впродовж більше як півтора десятка років. Але її не можна вважати творінням Українського народу, дітищем нації. Чинна Конституція – результат компромісу політичних еліт, причому ще на етапі їх формування.

Новообраний парламент міг би внести зміни до розділу ХІІІ чинної Конституції, відповідно до яких були б скликані Установчі Збори (Конституційна Асамблея) для прийняття нової редакції Основного Закону. В основу цієї редакції могли б бути покладені напрацювання нинішньої Конституційної Асамблеї. При необхідності парламент міг би внести і деякі інші зміни, аби відкрити дорогу, наприклад, реформі місцевого самоврядування і територіальної організації влади. Але нову редакцію Конституції остаточно має приймати не він.

– Часто можна почути, що наше суспільство ще не готове до такої активної участі в політичному процесі і що, фактично, усі політичні партії дискредитували себе. Наскільки такі твердження відповідають дійсності?

– Зверніть увагу, що так само часто говорять і про «заполітизованість» суспільства. Ймовірно, це інтуїтивні реакції тих, у кого процеси, що відбуваються в суспільстві, викликають підсвідомий острах. Звичайно, є чимало тих, хто ніколи не вірив і, можливо, не повірить в Український народ.

На «майданах» 2004 року і тих, що збиралися пізніше, народилося нове українське суспільство. Воно дорослішає, поступово, можливо, не так швидко, як хотілося б, позбувається «родимих плям». Усе гучніше заявляють про себе громадські рухи, що виражають інтереси середнього класу, інших сегментів суспільства. Невдовзі в активне політичне життя вступить покоління народжених в незалежній Україні, яке орієнтується у світових процесах, осягає вітчизняний історичний досвід і замислюється над уроками. Воно далеко не усе складається з «мажорів» і зневірених, з його середовища буде формуватися дійсно нова політична еліта. Під впливом цих процесів будуть вносити зміни у свою організацію і програми уже діючі партії. Звичайно, окремі з них зійдуть з політичної сцени. Ймовірне і виникнення так званої «третьої сили».

Симптоматичним є Звернення трьох традиційних Українських Церков з нагоди двадцятиліття референдуму на підтвердження Акта проголошення незалежності України із закликом утвердити в суспільстві принципи любові, справедливості й взаємодопомоги, єднання суспільства навколо цих духовних ідеалів, і де підкреслено, що настав час спитати власне сумління та один одного: в чому причина наших тривалих негараздів та як налагодити гідне життя суспільства?

І рано чи пізно суспільство поставить перед собою практичне завдання щодо формування підконтрольної публічної влади, такої, яка буде спроможною адекватно відповідати на сучасні цивілізаційні виклики і забезпечити його поступальний розвиток.

Від конституційної реформи буде залежати, у який спосіб це відбуватиметься.

Наразі ж Українська нація, реалізуючи свою історичну місію, має реальну можливість зробити внесок у світову теорію і практику конституціоналізму, який можна буде прирівняти до Конституції Пилипа Орлика (1710 р.), що своїми гуманістичними і демократичними засадами більше ніж на півстоліття випередила демократичні конституції США (1787 р.) і Польщі (1791 р.) та набагато більше – конституції ряду інших європейських країн.

– Дякую за інтерв’ю!

Наш кор. «Одесские известия» № 67 (4341) - 26.06.2012

//izvestiya.odessa.ua/index.php?go=Newspaper&in=view&id=24623