вівторок, 17 липня 2012 р.

Юрій Шемшученко. Конституційна Асамблея - Демократична форма професійної модернізації Конституції України


Прийнята понад 15 років тому чинна Конституція України відіграла позитивну роль у становленні України як незалежної, демократичної і правової держави. Разом із тим практична реалізація Основного закону виявила і його недоліки. Не випадково провідні політичні сили країни нині виступають за проведення системної конституційної реформи. До такої реформи закликають Україну і Парламентська Асамблея Ради Європи та Венеціанська Комісія.

Останнім часом вжито конкретних практичних заходів до реалізації цієї ідеї. 21 лютого 2011 року Президент України В. Ф. Янукович підписав Указ «Про підтримку ініціативи щодо створення Конституційної Асамблеї». Підготовку пропозицій стосовно механізму створення і діяльності цієї Асамблеї, визначення засад, алгоритму та етапів її роботи було покладено на Науково-експертну групу з підготовки Конституційної Асамблеї у складі 21 особи, яку очолив перший Президент України Л. М. Кравчук. Цим самим Указом нашому Інститутові було запропоновано надавати Науково-експертній групі сприяння у її діяльності, у тому числі з аналітичного супроводу, організації відповідних публічних заходів для обговорення підготовлених пропозицій і рекомендацій, залучення до такого обговорення максимально репрезентативного наукового середовища та громадськості.

Відповідно до цього при Інституті держави і права ім. В. М. Корецького НАН України було утворено Групу наукових консультантів із питань наукового забезпечення організації та діяльності Конституційної Асамблеї під моїм керівництвом. До неї увійшло 12 відомих в Україні вчених-конституціоналістів та інших державознавців, а саме: доктори юридичних наук О. В. Батанов, А. М. Колодій, Н. М. Пархоменко, О. В. Скрипнюк, В. Л. Федоренко, В. М. Шаповал, О. І. Ющик; кандидати наук П. Б. Євграфов, В. І. Олещенко і М. О. Пухтинський; заслужений юрист України Л. В. Підпалов; колишній заступник Голови Верховної Ради України, професор В. Л. Мусіяка. Активно сприяла роботі Групи кандидат юридичних наук М. І. Ставнійчук.

Науково-консультативна група взяла на себе опрацювання проектів основних документів для забезпечення організації та діяльності Конституційної Асамблеї – Концепції формування та організації діяльності Конституційної Асамблеї та Положення про Конституційну Асамблею. Ці проекти надсилали на експертизу членам Науково-експертної групи. Пропозиції і рекомендації останніх щодо удосконалення документів обговорювали на засіданнях Науково-експертної групи (у 2011 році відбулося 4 таких засідання). Документи доопрацьовували у Групі наукових консультантів. На останньому з таких засідань Науково-експертної групи, яке відбулося 9 грудня 2011 р., проекти Концепції формування та організації діяльності Конституційної Асамблеї і Положення про Конституційну Асамблею були схвалені шляхом голосування.

Ці документи були надіслані Президентові України. 25 січня ц. р. Президент видав Указ «Питання формування та організації діяльності Конституційної Асамблеї». Ним було схвалено Концепцію формування та організації Конституційної Асамблеї та передбачено заходи щодо її реалізації. Президент, зокрема, запропонував Науково-експертній групі, депутатським фракціям і депутатським групам, а також іншим суб’єктам внесення кандидатур до персонального складу Конституційної Асамблеї подати свої пропозиції з урахуванням схваленого Конституцією порядку.

Сформована на цих засадах Конституційна Асамблея у кількості 100 осіб має підготувати концепцію і проект Закону України «Про зміни до Конституції України». Передбачено, що цей проект буде внесено Президентом України як суб’єктом законодавчої ініціативи на розгляд Верховної Ради України. У цьому контексті виникає чимало дискусійних питань. Одне з них щодо правового статусу Конституційної Асамблеї. Відповідно до ст. 106 Конституції України Президент для здійснення своїх функцій може утворювати консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби. Конституційна Асамблея належить до допоміжного органу, утвореного зі спеціальною метою – підготовка законопроекту змін до Конституції України.

Досягнення цієї мети забезпечується такими правами Конституційної Асамблеї:

– самостійно обирати склад Координаційного бюро, утворювати комісії та інші робочі органи;
– вносити Президентові України пропозиції змін до персонального складу Конституційної Асамблеї;
– одержувати в установленому порядку від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, державних установ та громадських організацій необхідні інформацію, матеріали і документи;
– надсилати підготовлені Конституційною Асамблеєю документи для їх експертної оцінки у вітчизняні, іноземні і міжнародні наукові та експертні центри, що спеціалізуються в галузі конституційного права;
– залучати на громадських засадах до своєї діяльності вітчизняних та іноземних учених-конституціоналістів, а також інших фахівців, які мають досвід роботи у сфері законотворчої діяльності, державотворення і правотворення;
– запрошувати на свої засідання представників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, наукових, освітніх та інших установ, політичних партій і громадських організацій для участі в обговоренні відповідних питань;
– ініціювати та проводити наукові і науково-практичні конференції, семінари, круглі столи, а також інші відповідні заходи з питань удосконалення Конституції України;
– висвітлювати свою діяльність у засобах масової інформації.

У політичному середовищі неоднозначно сприймають Конституційну Асамблею як організаційну форму реформування Основного закону. Дехто віддає перевагу у цьому питанні звичній формі конституційної комісії.

На мій погляд, нинішня Конституційна Асамблея має низку переваг перед конституційними комісіями. Асамблея, зокрема, є менш заангажованою від конституційних комісій і більше представницьким та професійним органом. Це обумовлено тим, що до її складу входять громадяни України, які мають досвід державної і політичної роботи, фахову підготовку в галузі державотворення та правотворення, конституційного права, користуються авторитетом у суспільстві і, як правило, не здійснюють владних повноважень в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

Високий науковий потенціал Конституційної Асамблеї є запорукою підготовки якісного законопроекту про внесення змін до Конституції України. Такого унікального органу у нас ще не було. А майже повна відсутність науковців у складі конституційних комісій негативно позначалася на результатах їхньої діяльності.

Першу Конституційну комісію було утворено Верховною Радою України 24 жовтня 1990 року у складі 59 членів, головним чином народних депутатів України. Правда, до складу комісії входили і 8 учених, здебільшого правознавців. Робоча група підготувала проект нової Конституції, але його заговорили на рівні Конституційної комісії. До Верховної Ради справа не дійшла.

Друга Конституційна комісія розпочала свою діяльність відповідно до постанови Верховної Ради України від 20 вересня 1994 року. Вона мала статус загальнодержавного органу (на відміну від першої як органу Верховної Ради України). Складалася із 40 осіб – функціонерів суб’єктів законодавчої ініціативи: по 15 – від Верховної Ради і Президента України; по 2 – від Верховного Суду, Вищого арбітражного суду і Генеральної прокуратури України; один – від Автономної Республіки Крим. Учених у комісії не було. Вони залучалися в окремих випадках тільки як консультанти. І ця комісія стала жертвою нескінченних політичних дискусій.

У 1995 році Президент України Л. Д. Кучма утворив із науковців-юристів робочу групу на чолі з доктором юридичних наук Ф. Г. Бурчаком. Від нашого Інституту до цієї групи увійшли доктори юридичних наук В. Б. Авер’янов і В. Ф. Погорілко. Група підготувала проект Конституції України на основі Конституційного договору. А після цього була безсонна ніч українського парламенту. Багато положень проекту Конституції приймали з голосу, без серйозної аргументації.

Не випадково практично одразу чи після прийняття Конституцію України 1996 року було піддано критиці з боку і владних, і опозиційних структур. Одним із таких критиків став і О. О. Мороз, під головуванням якого приймали Основний закон.

Однак найбільше нехтування наукою було виявлено при прийнятті Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року. Проект цього документа готувався келійно і юридична наука цього процесу не стосувалася. Тому не дивно, що цей Закон пізніше було визнано неконституційним.

Отже, досвід свідчить, що підготовка конституційних законопроектів парламентськими структурами чи комісіями, складеними з депутатів, не є ефективною формою якісного конституційного законотворення. Інакше і біти не може, адже тільки приблизно 10 відсотків народних депутатів України мають вищу юридичну освіту і в основі депутатської діяльності лежать не моральні та правові принципи, а політична чи кланова доцільність.

На цьому тлі Конституційна Асамблея становить зліпок громадянського суспільства. Вона є плацдармом для широких творчих дискусій і опрацювання науково вивірених концепцій і проектів законів на засадах урахування загальнонародних інтересів.

Ще одне питання стосується порядку легітимації підготовленого Конституційною Асамблеєю проекту Закону «Про внесення змін до Конституції України». Завдання Асамблеї завершуються підготовкою даного проекту. Після цього проект надсилають Верховній Раді України і розглядають у порядку, передбаченому розділом ХІІІ чинної Конституції України.

Існує разом із тим думка про доцільність прийняття оновленої Конституції України всеукраїнським референдумом. Таким шляхом пішли чимало постсоціалістичних країн. Тут, звичайно, є як свої плюси та мінуси. Але за будь-яких обставин застосування такого методу можливе тільки після внесення відповідних змін до чинної Конституції щодо порядку прийняття Основного закону чи змін до нього.

У зв’язку з утворенням Конституційної Асамблеї виникає чимало нових теоретичних проблем конституційного будівництва. Відповідно до Указу Президента України від 25 січня 2012 року на наш Інститут покладено функції науково-консультативного забезпечення діяльності Конституційної Асамблеї. Отже, потрібно розширювати і поглиблювати відповідні дослідження.

Юрій Шемшученко,
заступник Голови Конституційної Асамблеї,
академік НАН України

____________
//www.nbuv.gov.ua/asambleya/arh/Bul_2.pdf
//www.rosconservator.ru/articles/2/

Немає коментарів: