Анатолій Селіванов. Конституційна модернізація: шлях до легітимності

Потреби здійснення в країні широкої трансформації суспільного життя створюють не тільки позитивні, але й негативні процеси. Реформи нікому з громадян, крім органів влади, оптимізму не додавали, тому що населення завжди було їх об’єктом і не розпоряджалося своїм правом впливати на владу як на суб’єкта, особливо в конституційно-правовій сфері. 

Якщо аналізувати реакцію політичних та державних діячів, вчених-юристів та громадськості на організаційно започаткований процес конституційної модернізації (реформу), то можливо констатувати, що в цілому сприйняття політико-правової ситуації з Конституцією України, як правило, поважливе та стримане. Тривала боротьба у трикутнику «Президент – Уряд – парламент», яка залучала повноваження Конституційного Суду України визнавати акти неконституційними завершилася втратою владних позицій «політичними силами» парламентської коаліції і характеризується як безперспективна. А отже шлях переговорів, узгоджень та компромісу є найбільш прийнятним та конструктивним для сучасного управління державою. Але не можна забувати, що за всіх умов стабільність Основного Закону завжди була одним із критеріїв довіри до всіх процесів, зокрема, по відношенню до всіх реформ, які розпочиналися владою.

Проте головне запитання: «Чи погоджується суспільство змінювати Конституцію?» – необхідно вже сьогодні уважно розглянути. Природно, що воно є найбільш гострим серед тих, які постійно піднімаються у суспільному середовищі політиками та журналістами, адже громадяни цікавляться відношенням Президента, парламенту до конституційної реформи. З’ясування цього фактору впливає на формування свідомості та волі суспільства, яке довіряє визначеним у Конституції України 1996 року конституційним орієнтирам, не допускаючи через громадську думку свавільного необґрунтованого втручання у закріплені в ній конституційні цінності та принципи суспільного та державного значення. Адже писана Конституція, яка після її прийняття передається суспільству і породжує зобов’язання держави, має найголовнішу властивість – виконувати пріоритетні завдання охорони і захисту прав і свобод громадянина і особи, бути основою підтримки довіри громадян до законів, які складають правову систему держави. За цих умов досягається правова визначеність, розумна стабільність правового регулювання, а для цього повинна забезпечуватися передбачуваність законодавчої політики. Тому віддаючи належне ініціаторам процесу конституційної модернізації, важливо серйозно віднестися до її легітимації, адже поки що відсутня послідовна, логічно побудована організація процесу конституційного удосконалення Основного Закону. В чому його особливість?

Зрозуміло, що головна мета є підготовка всебічно обґрунтованих пропозицій щодо змін та доповнень до чинної Конституції, створення умов суспільного доступу до професійного (науково-юридичного) витлумачення норм, положень, які знаходяться в зоні «конституційних корекцій», тобто відносяться до привабливих філологічно юридичних формул, але по суті лише декларативних без наперед продуманих можливостей держави по їх забезпеченню. Такі конституційні норми і зараз залишаються у чинній Конституції без механізмів реалізації і не дають ефекту для громадян та суспільства. В юриспруденції «така зона «непрацюючих» конституційних положень породжує праворозуміння, яке ототожнюється з будь-яким юридичним встановленням органів державної влади, коли акти приймаються на їх розсуд, що може мати протисуспільну спрямованість, базуватися на політичній доцільності і суперечити Основному Закону.

Довіра у суспільства до Конституції вимірюється тим, коли право влади допустимо настільки, наскільки воно є владою права. В іншому випадку не можна захистити права людини, не дотримуючись цього принципу. Отже слід підкреслити, що конституційна модернізація – це завжди політично організований процес, коли Президент або Верховна Рада виходять з політичною волею на шлях не тільки підтвердження своєї легітимності (довіри до своїх намірів та ідей), але й здатні бути провідником суспільної думки, наблизитися до оцінки реалій життя і прорахувати всі наслідки у прийнятих рішеннях для державного та суспільного розвитку. Легітимність конституційної модернізації сьогодні найскладніша проблема, яка повинна спонукати ініціаторів конституційної реформи до продуманих кроків, аналізу позицій зацікавлених сторін, залученню інститутів громадянського суспільства для виявлення протиріч конституційного характеру і т.і. Отримати легітимність майбутніх змін до чинної Конституції України означає запропонувати у легальний спосіб такі конституційні регулятори (норми, положення у новій редакції і системному взаємозв’язку), які б були підготовлені на об’єктивній основі наукового і практичного осмислення кожної запропонованої формули. Автори досить прагматичної публікації В.Кобець та В.Тимощук в аналітичному виданні (ZN. UA. №24 від 24.06.2011 р.) стверджують, що «політики і чиновники частіше всього перебувають у марних сподіваннях «наукових» рішень, які задовольнять все суспільство. Але на перехресті інтересів, на їх думку, таких рішень бути не може…». Можна було б погодитися з таким висновком, якщо влада сполягатиме виключно на академічно-кабінетний варіант творців нових змін до Конституції, якщо публічні інтереси отримують не збалансовану узгодженість, а верховенство права влади. Історія мабуть навчила політиків на вищих ступенях влади бути обачливими у «рішучих» кроках конституційної (політичної) реформи, яка за законом №2222 від 8 грудня 2004 року зазнала визнання Конституційним Судом щодо її проведення у неконституційний спосіб.

Що заважає владним структурам побудувати конституційну модернізацію таким чином, щоб її процес та результати не отримали несприйняття суспільством корекцію конституційних норм, як це сталося нещодавно в Угорщині і викликало протестну хвилю конституційного конфлікту? Яким чином можливо продовжити організацію підготовчого процесу з урахуванням мети конституційної модернізації – отримання об’єктивно назрілих для конституційного закріплення, зокрема, в сегменті місцевого самоврядування, нових моделей конституційного регулювання? Нам здається цей шлях буде непростим, але саме спрощений підхід страждає кулуарним примітивізмом. Організація конституційного процесу на кожному етапі має отримувати легітимність, як суспільне схвалення або несприйняття його. У такому разі влада отримує підтримку мати права стільки, скільки суспільство погодиться, щоб його право було закріплено Конституцією у формах представництва. У такому разі конституційні зміни отримують на кінцевому етапі бажану легітимність, якщо в них буде відображена воля суспільства, а це передбачає, на наш погляд, застосування особливого механізму поетапного організаційного забезпечення. Зараз не йдеться про виконання відомого Указу Президента від 21.02.2011 року № 224/2011 щодо функціонування науково-експертних структур та статусу конституційної асамблеї, яку дехто вважає дорадчим президентським органом. Формат конституційних змін та доповнень має поєднувати дві складові: інтелектуально змістовну та організаційно ефективну процедуру отримання юридичного результату, який буде на завершальному етапі залежати від суспільства, Президента і Верховної Ради. Конституційна асамблея не може отримати статус суб’єкта законодавчої ініціативи і разом з тим передбачається, що її діяльність і рішення можуть мати досить сильний вплив на конституційно-змістовну частину організаційного процесу.

У такому контексті конституційну модернізацію можна уявляти у змістовному аспекті як безпомилкове оперування досягненнями як юриспруденції понять, так і юриспруденції інтересів та юриспруденції цінностей. Ці три типа юриспруденції (сфера наукових знань) в конституційному праві мають застосовуватися разом, оскільки вони взаємодоповнюють у виявлені причин та умов конституційних змін. Юриспруденція, як свідчить практика формування конституціоналізму, є основою кожного дискурсу щодо ефективності конституційних норм. Не можна ігнорувати методи, які вироблені поколіннями, національною правовою культурою щодо концептуалізації, упорядкування, усунення протиріч і заповнення можливих прогалин в тексті Конституції. Маючи солідну юридичну догматику («твердий позитивізм»), юристи досягають успіху, коли абстракції є допоміжним матеріалом у юридичному процесі створення норм-принципів, норм-регуляторів та відсилочних норм Конституції. Конституційне право має свою систему понять, діють внутрісистемні правила, які покликані забезпечити узгодженість та єдність всіх положень Основного Закону. Таким чином, при використанні досягнень юриспруденції інтересів відбувається пошук міждисциплінарних відповідей, оскільки конституційне право трактується не тільки як нормативний, але й як суспільний факт. Не можна не відмітити наявність у правовій свідомості суспільства «переконливого» ефекту емоційних умозаключень про цінності в суспільному житті, чим може скористатися певна категорія політиків, представників громадськості. На шляху конституційної модернізації не виключається маскування недоліків академічних розмов або схильність до політизації конституційних положень (перевага абстрактних формул є шлях до втрати суспільної довіри, а отже і легітимності).

Таким чином, ми підійшли до формату аргументаційної моделі організації процесу конституційних змін і доповнень. Перший етап після оголошення підтримки ініціативи Президентом України (лютий 2011 р.) не можна вважати завершеним, оскільки виникає закономірний інтерес до проведеного аналізу щодо обсягу об’єктивно існуючих змін та доповнень до чинної Конституції України. Якщо він не проводився, то чому? У зарубіжних країнах перед реформуванням різних інститутів у житті держави та суспільства обов’язково передбачається подання Оглядової доповіді, яка готується групою спеціалістів (правознавців, економістів, політологів) за особливим завданням органів влади, або за їх підтримкою. У таких доповідях обґрунтовується необхідність реформ і змін, які мають визначати, насамперед, смисловий обсяг підготовки змін до Конституції. Цілком зрозуміло, що тоді при підтримці на всіх рівнях вченими проводиться всебічний аналіз конституційних проблем (по кожному розділу, по кожному конституційному інституту), які виникають у процесі застосування Конституції (або діючого законодавства).

Наслідки праці групи спеціалістів, які знайшли відображення в Оглядовій доповіді, обов’язково включають рекомендації, які дозволяють у майбутньому такі проблеми вирішувати. Так було при проведенні широко висвітленої європейською пресою і науковцями сучасної реформи цивільного судочинства у Великобританії. До речі, це було б корисним зараз і для намірів реформування кримінального процесу в Україні. В Оглядовій доповіді мають бути охарактеризовані недоліки з пропозиціями детально розроблених варіантів їх усунення.

Варто замислитись над такою практикою європейських країн, тому що базуючись на таких доповідях, система реформ державних або суспільних інститутів дійсно може вилікувати «хронічні» хвороби, а тим більше коли мова йде про конституційні зміни, оцінки ефективності конституційних інститутів.

Другим етапом після суспільного оприлюднення Оглядової доповіді і наступним кроком до визначення намірів підготовки за методикою організації реформування є розробка Концепції конституційної модернізації, яка має бути вивірена з теорією та практикою конституціоналізму, мати конструктивне спрямування і мінімальний обсяг ризиків у конституційній трансформації. Концептуальні ідеї мають не менш важливе значення для суспільства і теж повинні оприлюднюватися як офіційна доктрина державної влади. Корисно, що маючи такі документи як Оглядова доповідь фахівців, компетенція конституційної модернізації, не залишаються осторонь ані політики, ані вчені різних галузей економіки і права, а тим більше суспільство. Для фахової оцінки і критичного аналізу виправдано було скликання Всеукраїнського форуму вчених-конституціоналістів. Звичайно критичний масив з боку громадян слугуватиме легітимності започаткованого процесу змін до Основного Закону і влада матиме в цьому реальні оцінки суспільства.

Третім етапом має стати за методикою реформування професійна дискусія у науково-педагогічних колективах, спілках і асоціаціях юристів, політологів і взагалі вчених суспільних наук. Це дасть можливість відібрати найбільш досконалі ідеї, юридичні конструкції, збагатити понятійний апарат конституційного права, а в кінцевому рахунку отримати суспільну експертизу Концепції конституційної модернізації. Що заважає застосовувати саме такий підхід до реформування, який зарекомендував себе з найкращої сторони у західних країнах з високою правовою культурою? Слід відмітити, що після третього самміту глав держав Ради Європи (Варшава, травень 2005 р.) було прийнято рішення про утворення «Групи Мудріших» (Group of Wise Persons) у кількості 11 осіб, до якої увійшли Лорд Вулф, екс-голова ВАС РФ В.Яковлев та інші. Саме вони узагальнювали аналіз проблем Європейського суду. Такий досвід завжди викликає інтерес і стосовно конституційних нововведень.

Четвертий етап може передбачати підготовку Підсумкової доповіді для Президента і Верховної Ради, коли сумарна кількість пропозицій, ідей конституційного удосконалення, рекомендацій науковців різних галузей права, соціологічні показники щодо змістовної оцінки Концепції конституційної модернізації буде попередньо розглянута і схвалена конституційною асамблеєю. В основі такої Підсумкової доповіді буде покладено суспільне сприйняття, об’єктивна результативність відбору реальних пропозицій з досконалою аргументацією і юридичною технікою виконання. За таких умов можна сподіватися, що спеціалісти визначать, що є кращим, ніж існуюче раніше у всіх розділах, категоріях і правових формулах тексту Конституції України 1996 року.

Таким чином проходження поетапного процесу конституційної модернізації має постійно нагадувати національній владі, всім, хто взяв на себе зобов’язання забезпечувати якісне проведення конституційного удосконалення з максимальним наближенням до реалій життя, що за цією діяльністю спостерігає суспільство.

Усе це у свою чергу дозволить сформувати своєрідну систему довіри на шляху до легітимності найважливішого конституційного акту (проекту змін і доповнень), який вже надалі у порядку виконання вимог ХІІІ Розділу отримує конституційний статус у спосіб передбачений чинною Конституцією України.

08.07.2011 - 17.07.2012

Анатолій Олександрович Селіванов,

доктор юридичних наук, професор,

академік НАПрН України

//www.golos.com.ua/Article.aspx?id=230249

12.02.2013 (IV) Засідання Комісії Конституційної Асамблеї з питань здійснення народовладдя 

05.12.2012 (ІІІ) Засідання Комісії Конституційної Асамблеї з питань здійснення народовладдя

05.11.2012 (ІІ) Засідання Комісії Конституційної Асамблеї з питань здійснення народовладдя 

16.10.2012 Доповідь Комісії з питань здійснення народовладдя щодо розуміння і реалізації конституційних положень «влада народу» 

19.09.2012 Круглий стіл «Конституційно-правові механізми забезпечення народовладдя та підвищення ефективності діяльності представників органів влади» 

29.06.2012 Перше засідання Комісії Конституційної Асамблеї з питань здійснення народовладдя 

19.06.2012 Анатолій Селіванов. Мотивація сучасної конституційної модернізації в Україні

//www.moneyball.info/77716-chto-takoe-legitimnost-legitimnost-ponjatie.html