Володимир Крижанівський. Що може бути винесено на референдум відповідно до чинного законодавства?

Деякі нотатки про прийняття нового тексту Конституції України та внесення змін до чинного тексту Конституції України. Бачення сучасного стану питання

Слід визнати, що Конституція України, прийнята 28 червня 1996 року Верховною Радою України, не дає чіткої відповіді, яким чином може бути прийнято цілковито новий текст Конституції. Адже у переліку повноважень Верховної Ради України у п. ч.1 ст.85 мова йде лише про надання парламенту законодавчої функції стосовно внесення змін до чинної Конституції. Для отримання роз’яснення з цього приводу потрібно було декілька разів звертатися до Конституційного Суду України.

Вперше Конституційний Суд розглянув це питання у своєму рішенні № 3-зп від 11.07.1997 (справа щодо конституційності тлумачення Верховною Радою України статті 98 Конституції України). Згадуючи в установчій частині рішення про виключне право народу визначати та змінювати конституційний лад у державі, відповідно до вимог статті 5 Основного Закону, Конституційний Суд України стверджує, що прийняття Конституції в 1996 році «було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який тільки одноразово уповноважив Верховну Раду на її прийняття». Проте детального роз’яснення поняття «конституційного ладу» і його деталізації у вказаному рішенні не було.

Наступний крок у напрямку розкриття послідовності дій при здійсненні процедури прийняття нового тексту Конституції України і взагалі принципової можливості такого розвитку подій був виконаний Конституційним Судом у його Рішенні № 3-рп /2000 від 27 березня 2000 року. Розгляд у суді було викликано появою Указу Президента України № 65/2000 «Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою».

Судом було об’єднано у спільне провадження ідентичні подання двох груп народних депутатів України стосовно конституційності шести питань, що виносилися на розсуд народу на цьому референдумі. Зокрема, шостим пропонувалося таке питання: «Чи згодні Ви з тим, що Конституція України має прийматися всеукраїнським референдумом?»

Відповідь Суду мала достатньо контроверсійний характер, бо визнання невідповідності такого питання Конституції, а саме так вирішив з цього приводу Суд, до певної міри дисонує з вищезгаданою нормою статті 5 Конституції України про виключне право народу визначати конституційний лад у державі. Проте подальші пояснення дають можливість зрозуміти логіку суддів. Затверджуючи такий вердикт, Конституційний Суд виходив з того, що це питання, винесене на всеукраїнський референдум без попереднього з’ясування ставлення народу до необхідності прийняття нового тексту Конституції, може призвести до негативних наслідків. Зокрема, це може викликати сумніви у легітимності Основного Закону держави. А це, у свою чергу, матиме наслідком послаблення встановлених Конституцією «основ конституційного ладу в Україні, прав і свобод людини і громадянина».

Тим не менше, повної ясності в цьому питанні у результаті цього Рішення немає. В першу чергу, це стосується фундаментального питання стосовно того, чи відповідатиме чинній Конституції України запропонована процедура прийняття Основного Закону? А вона у рамках вищенаведеного Рішення виглядає так: спершу на дорадчому всенародному опитуванні встановлюється необхідність прийняття нового тексту Конституції, а після цього на всенародному референдумі, що має імперативний (зобов’язуючий) характер, нова Конституція приймається.

Повну ясність у це питання було внесено Рішенням Конституційного Суду України № 6-рп/2005 від 5 жовтня 2005 р., в якому йшлося про здійснення влади народом. В установчій частині Суд недвозначно стверджує право народу приймати нову Конституцію України. Такий імператив, за твердженням Суду, випливає «з нормативно-правового змісту положень частини третьої статті 5 Основного Закону України, згідно з якими народ є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні та народові належить право визначати і змінювати конституційний лад в Україні».

З цієї цитати із Рішення Суду ми можемо зробити висновок, що актом прийняття нового тексту Конституції народом і буде визначено конституційний лад у нашій державі на той момент часу, коли народ виявить волю стосовно цього. З такого постулату виникає ще одне концептуальне положення: зміст поняття «конституційний лад» викладається не в окремій статті Конституції або у групі статей, він визначається всією сукупністю статей Основного Закону без жодного винятку, з першої до останньої.

Ще більш послідовно така теза простежується у резолютивній частині зазначеного Рішення, де йде мова про безпосередній зміст поняття суверенного права народу на владу в країні. Це сформульовано так: «Тільки народ має право безпосередньо шляхом все українського референдуму визначати конституційний лад в Україні, який закріплюється Конституцією України, а також змінювати конституційний лад внесенням змін до Основного Закону України у порядку, встановленому його розділом ХІІІ».

Це речення містить кілька складових українського конституційного процесу. У першій його частині підтверджено, що визначення конституційного ладу є виключною прерогативою народу України. По-друге, відбуватися це повинно без участі будь-яких посередників, включно з державою, її органами або посадовими особами. По-третє, здійснюватися такий акт має волевиявленням народу на всеукраїнському референдумі. І, насамкінець, позитивне рішення, отримане у результаті розгляду певного тексту Конституції, винесеного на розсуд народу на цьому референдумі, буде означати закріплення конституційного ладу в нашій країні саме цим текстом.

Водночас, Конституційний Суд ще раз стверджує, що тільки народ має право змінювати визначений конституційний лад в Україні, але не вимагає безпосереднього здійснення таких процедур народом поза участю відповідних структур – воно полягає у внесенні змін до чинного тексту Основного Закону України. Визначається, що сьогодні порядок внесення таких змін прописано у ХІІІ розділі чинної Конституції України.

Отже, ми бачимо чітке і недвозначне розмежування Конституційним Судом України двох фундаментальних прав народу: на визначення конституційного ладу і на його зміну. перше, і друге є правом виключно народу, але втілення їх у практику є різним. Це стосується як суб’єктів, так і порядку здійснення цих прав.

Можемо стверджувати, що на час прийняття чинного тексту Конституції у 1996 році побутував підхід до нього як до певного роду канонічного тексту. Вочевидь, сааме тому в положеннях Основного Закону не прописана, хоча б побіжно, процедура можливого прийняття нового тексту Конституції на заміну чинного.

Можливо, саме тому у 2008 році була зроблена ще одна спроба вирішити це і ряд супутніх питань шляхом залучення до процесу головного і єдиного конституційного арбітра у нашій державі. У своєму Рішенні № 6-рп від 16.04.2008 Конституційний Суд України вперше впритул підійшов до вирішення питання про унормування технології прийняття нового тексту Конституції на всеукраїнському референдумі. Звісно, він не міг надати рекомендації щодо розробки і прийняття змін до Конституції і законів України, які б раз і назавжди розв’язали суперечку різних гілок влади у цьому питанні. Проте перелік чітких кроків, які мають бути виконані для подолання лакуни у чинному законодавстві він означив.

Конституційний Суд у відповідь на звернення Президента про тлумачення положень ряду статей Конституції зробив декілька важливих роз’яснень щодо кола питань, які можуть вирішуватися всеукраїнським референдумом, а також щодо порядку впровадження та оформлення рішень всеукраїнського референдуму. Вони певною мірою стосуються як питань прийняття змін до Конституції, так і власне прийняття нової Конституції на такому референдумі.

У резолютивній частині цього Рішення у справі, яка так і називається – «про прийняття Конституції та законів України на референдумі», Суд, по-перше, чітко визнав, що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади у державі може приймати на всеукраїнському референдумі саму Конституцію і закони України (вносити до них зміни), окрім законів, прийняття яких на референдумі не допускається. Разом із цим, Конституційний Суд встановив беззастережну вимогу, що порядок їх прийняття має бути визначений Конституцією і законами України. Звертаємо увагу на те, що у Рішенні застосовано наказову форму: має бути. Таке формулювання вказує на те, що таких норм у чинному законодавстві України поки що немає і, отже, поки що не може бути й мови про можливість прийняття Конституції України в цілому, законів та змін до законів у результаті всеукраїнського референдуму.

Що ж може бути винесено на референдум відповідно до чинного законодавства?

Очевидно, тільки те, про що йде мова у ХІІІ розділі Конституції, а саме, внесення змін до Конституції. Причому, як ми з’ясуємо далі, вдаватися до референдуму потрібно не завжди, а тільки тоді, коли змінюються найбільш важливі розділи Основного Закону. Отже, чинною редакцією Конституції більш-менш чітко встановлено лише технологію внесення змін до тексту Конституції. Їй присвячено, як ми щойно нагадали, окремий розділ Основного Закону - розділ ХІІІ. Його віднесено до змістовно фундаментальних розділів Конституції, внесення змін до яких потребують ускладненої за змістом і більш довгої у часі процедури.

Це є, зокрема, причиною того, що й у чинному сьогодні Регламенті Верховної Ради України є всього один розділ, котрий встановлює порядок дій депутатського корпусу та інших структур при внесенні змін до Конституції України.

За процедурою внесення змін до Конституції положення Основного Закону розподіляються на дві групи. До першої, яку ми умовно кваліфікуємо як базову, віднесено такі розділи: «Основні засади» (розділ І), «Вибори. Референдум» (розділ ІІІ) і «Внесення змін до Конституції України» (розділ XIII). До другої групи належать всі інші розділи.

В першому розділі Конституції («Основні засади») міститься опис підвалин конституційного ладу нашої держави. Тому ми можемо стверджувати, що весь наступний текст Конституції є похідним від змісту зазначеного розділу. Таке ж важливе значення має та частина Основного Закону, де виписано принципи, за якими здійснюється волевиявлення народу через вибори та референдуми. Невід’ємною частиною засадничих настанов Конституції її авторами було встановлено дії відповідних державних органів при внесенні змін до Конституції.

Ідеологія внесення змін до цих розділів передбачає максимальне залучення всіх можливих учасників такого процесу. У першу чергу, це стосується необхідної участі самого народу. Це передбачено обов’язковим проведенням всеукраїнського референдуму щодо затвердження запропонованих змін. Робота, що передує винесенню запропонованого тексту змін на розсуд народу, є більш складною, ніж та, що ведеться при коригуванні незасадничих положень Основного Закону України. Так, зокрема, процедура внесення змін до базових розділів вимагає вдвічі більшої кількості народних депутатів України, ніж та кількість, яка потрібна для ініціювання цих змін для їх розгляду у Верховній Раді, а саме триста проти ста п’ятдесяти голосів народних обранців.

За різними моделями відбувається і безпосередній розгляд та прийняття змін у залежності від того, до якої групи належить розділ, до якого пропонуються зміни. Небазові положення змінюються у два етапи. Спершу має відбутися попереднє схвалення поданих змін простою більшістю від конституційного складу парламенту. Цей законопроект може бути прийнятий на наступній сесії в разі, якщо за це проголосують вже щонайменше дві третини від вказаного складу, тобто триста або більше народних депутатів України.

Коли зміни вносяться до першого, третього або тринадцятого розділів Конституції, механізм їх проведення змінюється. Спершу у Верховній Раді має відбутися прийняття цих змін принаймні трьомастами голосами народних депутатів, а вже після цього вони повинні бути затверджені на всеукраїнському референдумі у відповідності до норм чинного сьогодні Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми».

Важливо звернути увагу на вимогу проводити всі обговорення і прийняття ухвальних рішень стосовно внесення змін до Конституції виключно на чергових сесіях парламенту. Встановлено певні обмеження на можливість повторного подання законопроектів про внесення змін до Конституції. Так, статтею 156 визначено можливість повторного подання законопроектів про внесення змін до названих нами базовими розділів з одного й того ж питання вже до парламенту наступного скликання. У статті 158 йде мова про те, що розглянутий і не прийнятий закон щодо змін у Конституції України може бути подано лише через рік з дня прийняття рішення щодо нього.

Якщо розглянути останні дві норми паралельно, ми можемо помітити певну правову колізію. Адже під дію статті 158 можуть підпадати і зміни до розділів І, ІІІ і ХІІІ Конституції, бо в ній говориться взагалі про законопроекти про внесення змін без конкретизації, яких саме розділів вони стосуються. Однак слід розуміти, що для проведення змін до базових розділів Основного Закону має працювати більш продовжена у часі норма, яка одночасно є і більш жорсткою: положення про можливість повторного подання законопроекту на розгляд Верховної Ради вже наступного після першої спроби розгляду скликання.

Слід зауважити, що світова практика проведення конституційних змін зазвичай передбачає ускладнені процедури, щоби звести можливість змін до мінімуму. Так, у Конституції Норвегії питання про корективи Основного Закону можуть бути розглянуті не пізніш, ніж за рік до терміну закінчення повноважень діючого на той час стортингу (парламенту). Прийняттям нововведень одним складом парламенту справа там не закінчується; зміни обов’язково мають бути підтверджені наступною каденцією вищого законодавчого органу країни.

В Україні, нагадаємо, забороняється зміна одних і тих же положень Конституції України під час однієї каденції Верховної Ради.

Унормовано й обов’язкову участь у процесі реформування Основного Закону України єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні – Конституційного Суду. Йому відводиться надзвичайно важлива роль перевірки відповідності поданих ініціаторами законопроектів вимогам статей 157 і 158 Конституції. У першій із них іде мова про те, що зміни до тексту чинного Основного Закону не можуть передбачати щонайменшого обмеження прав і свобод громадян, а тим більше їх скасування. Вони також не повинні призводити до ліквідації незалежності нашої держави або до порушення її територіальної цілісності. Зміни, як це встановлено у ч. 2 ст. 157 Конституції, не можуть прийматися в умовах оголошеного воєнного або надзвичайного стану.

Звісно було б логічно внести зміни до Конституції і відповідних законів, які б зобов'язали Конституційний Суд здійснювати після виконання всіх норм при внесенні змін до будь-яких розділів Конституції перевірку конституційності виконання самої процедури внесення цих змін до Основного Закону. Це унеможливить в подальшому виникнення ситуації, яка склалася після рішення Конституційного Суду № 20-рп від 30 вересня 2010 року (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України), коли Суд по суті перебрав на себе установчу функцію і цим своїм рішенням повернув країну до чинності попереднього тексту Конституції.

30.07.2012

Крижанівський В.П.,

народний депутат України першого скликання, посол України

[член Комісії Конституційної Асамблеї з питань конституційного ладу та порядку прийняття і внесення змін до Конституції України]

//www.president.gov.ua/content/kr-st.html

//sd.org.ua/news.php?id=21459

25.10.2012 Олексій Ющик. Конституція України: загальні питання методології оновлення 

19.10.2012 Доповідь Комісії з питань конституційного ладу та порядку прийняття і внесення змін до Конституції України: «Проблеми вдосконалення основ конституційного ладу в Україні: досвід і перспективи» 

05.09.2012 Володимир Удовик. Порядок прийняття, зміни та скасування конституцій